借鉴创新融资的“仙桃模式”,探索乡村振兴“襄阳模式”




——文章来源:三农及新型经营主体(家庭农场农村合作社-专业大户-农业龙头企业)相关惠农扶持政策信息、补贴资金申请申报指南及项目可行性研究报告。

襄阳市政府组织市农委、汉江国投、市财政局、市发改委、市金融办等单位前往仙桃市,重点围绕实施乡村振兴战略的组织架构、项目融资模式、工作实施路径等方面,开展了深入的考察学习。日前,襄阳市政府印发了关于创新融资渠道推进乡村振兴战略实施的通知,开拓创新投融资渠道,主要以国开行、农发行等政策性银行为主,同时多方对接其他商业银行等金融机构,重点做好乡村振兴资金保障,推进农村配套基础设施建设。

关于襄阳市创新融资渠道推进乡村振兴战略实施的通知

市人民政府办公室关于创新融资渠道推进乡村振兴战略实施的通知

襄政办发〔2018〕38号

各县(市、区)人民政府、开发区管委会,市政府有关部门:

为深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,认真贯彻落实2018年中央、省委、市委1号文件工作部署,加快推进我市乡村振兴战略实施,经市人民政府研究决定,学习借鉴仙桃市与国开行创新投融资合作模式,稳步推进我市农村配套基础设施建设。现就有关事项通知如下:

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领,牢牢把握乡村振兴战略这个新时代“三农”工作的总抓手,充分认识实施乡村振兴战略的重大意义和工作重点,结合本地实际开展规划及建设工作,开拓创新投融资渠道,主要以国开行、农发行等政策性银行为主,同时多方对接其他商业银行等金融机构,重点做好乡村振兴资金保障,推进农村配套基础设施建设。

二、做实融资主体

明确各县(市、区)政府、开发区管委会是各地乡村振兴战略的实施主体,各县(市、区)、开发区城投公司作为承接国开行、农发行等金融机构支持乡村振兴战略融资的重要载体。各地要根据金融机构对主体信用评级、财务状况、法人治理结构等相关要求,做强做实融资主体。要通过增资扩股等方式扩大融资主体资本规模,增强主体实力;通过整合国有资产、注入优质资产、优化资产结构等方式加大资产规模,降低负债率。

三、抓好顶层设计

(一)科学规划项目。各地要认真开展前期调查摸底工作:一是根据两项土地指标(增减挂钩指标、占补平衡指标)交易收入的测算结果以及地区财力情况,把握好项目建设投资规模;二是根据农村基础设施需求的摸底情况,重点围绕村庄集并、饮水安全、厕所革命、农村公路建设、清洁工程、污水处理等重大民生项目进行策划。同时,聘请权威的第三方研究机构,对项目开展可行性研究并出具报告,保证项目类别、收支情况等方面符合金融机构授信审批要求。

(二)合理设计信用结构。在做好项目规划的前提下,科学合理设计融资信用结构,通过不动产抵押担保、应收账款(主要是增减挂钩指标和占补平衡指标交易收入)质押担保以及第三方提供保证担保等方式,满足金融机构对融资项目的信用要求。

(三)落实项目资本金。财政部门要做好项目资本金落实工作,通过预算安排的乡村振兴建设资金、地方政府债券、国家及省级乡村振兴专项拨款等,支持乡村振兴项目工程建设。要科学编制年度财政预算,满足项目主体融资的资本金要求。

(四)统筹做好还款安排。各地在项目规划和确定融资规模时,要统筹考虑还款来源问题。2018年中央1号文件指出:改进耕地占补平衡管理办法,建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩结余指标跨省域调节机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。要结合我市实施乡村振兴项目情况,主要考虑通过村庄集并工作,实现腾退集体建设用地,同时对农用地进行整理和环境改造,新增耕地指标,把建设用地增减挂钩指标和新增耕地占补平衡指标交易收入作为融资还款来源。

四、加快项目审批

各级政府要根据融资需求,依法依规出具相关文件,明确各方权责、资金归集支付路径等要件。项目实施主体要紧密对接金融机构,根据审批要求,及时办理相关批复。同时,各地发改、国土、规划、环保等审批部门应开辟乡村振兴绿色审批通道,加快项目审批进度,保证乡村振兴融资工作有序进行。

五、建立联系机制

探索建立“横向到边、纵向到底、组织有序、责任明确”的工作联系机制,各县(市、区)、开发区城投公司与金融机构之间、乡村振兴工作各有关部门之间要强化工作联系,加强对项目审批情况、建设情况、资金管理和落实情况等方面的沟通衔接,最大程度减少部门、层级间冲突协调问题,形成实施乡村振兴战略的工作合力。

附件:关于仙桃市创新融资渠道推进实施乡村振兴的考察报告

2018年8月13日

附件:

关于仙桃市创新融资渠道推进实施乡村振兴的考察报告

为学习借鉴外地推进乡村振兴战略的经验做法,解决乡村振兴“钱从哪里来”的问题,2018年6月7日,襄阳市政府组织市农委、汉江国投、市财政局、市发改委、市金融办等单位前往仙桃市,重点围绕实施乡村振兴战略的组织架构、项目融资模式、工作实施路径等方面,开展了深入的考察学习。现将具体情况报告如下:

一、“仙桃模式”概述

作为实施乡村振兴的先行者,仙桃市在全国率先启动新型城镇化基础设施建设——乡村振兴项目一期工程,大胆探索利用土地资源和用地指标交易收入充当还款来源的投融资机制,并顺利获得国开行80亿元授信。“仙桃模式”创造了全国第一家国家发改委编制乡村振兴规划、全国金融系统第一家投资乡村振兴工程、实施乡村振兴战略在融资上第一个破题“三个第一”,开创了乡村振兴工程融资新模式

仙桃市乡村振兴项目一期工程总投资100亿元,分为中心集镇基础设施及公共服务配套项目建设、乡村综合服务体系及公共设施建设、厕所革命和水环境综合治理、农村安全饮水提升工程、村庄集并及土地综合治理、村级道路升级改造等6个子项。按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,坚持“市级主导、镇村主体、村民主人、市场运作、用还挂钩、成熟推动”的工作思路,把握乡村振兴的战略定位,统筹考虑投资的经济效益社会效益,充分发挥群众的主动性、创造性、参与性,做好乡村振兴新引擎培育工作,探索了一条特色鲜明的乡村振兴实现路径,以实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。

(一)组织架构。仙桃市各级领导高度重视,成立了乡村振兴指挥部,由市委书记任指挥长,统筹全局工作。为更有效地开展项目的申报、审批、资金拨付、工程实施等工作,指挥部下设“一办四组”,即“乡村振兴”办公室(常务副市长负责)及分管具体工作的产业振兴组(分管农业副市长负责)、人才组织振兴组(组织部长负责)、生态振兴组(分管城建副市长负责)、文化振兴组(分管文化教育副市长负责),其中办公室又包括综合协调小组、规划评审小组、项目实施小组、资金监管小组、土地整治小组。涉及到具体部门的环节,不再由单一部门负责所有程序,而是通过“乡村振兴云平台”,实现项目的环环相扣、快速审核,最终由仙桃市城市建设投资开发有限公司(以下简称“城投公司”)下设子公司仙桃市水乡田园投资建设有限公司作为项目业主,负责具体项目落实工作。

(二)项目融资模式。仙桃市乡村振兴一期工程总投资100亿元,其中80亿元来源于国开行授信,20亿元来源于仙桃市乡村振兴专项资金

1.资本金安排。项目资本金目前已到位5亿元,剩余部分来源于仙桃市人民政府办公室印发的《仙桃市乡村振兴建设发展专项资金管理暂行办法》项下所安排的乡村振兴专项资金,具体包括:市财政预算安排的乡村振兴建设资金;地方政府债券用于乡村振兴建设资金;国家、省级补助用于乡村振兴建设的专项拨款;市级统筹用于乡村振兴建设资金。其中,由市级财政预算安排的资金,以5亿元为基数,按不低于8%的年度增长率进行安排。

2.还款来源安排。项目还款来源全部为项目建设产生的土地指标交易收入。贷款存续期20年内,项目可实现腾退集体建设用地25500亩用于增减挂钩指标交易;新增耕地35700亩用于占补平衡指标交易。根据测算,可累计实现收入175亿元,实现还款资金覆盖。

3.信用结构安排。项目通过抵押担保、质押担保及保证担保提供信用支持,具体包括:城投公司及关联方以其合法拥有的国有土地使用权提供抵押担保,合计4900亩土地,评估值合计约123亿元;借款人与仙桃市政府签订《项目土地整治协议》,将借款人合法享有的增减挂钩和占补平衡指标交易收入的应收账款提供质押担保;城投公司为本项目贷款提供保证担保。

(三)工作实施路径。一是做好项目顶层设计,规划先行。仙桃市按照乡村振兴规划编制的总体思路,委托中国城市和小城镇改革发展中心编制完善乡村振兴总体规划,并根据总体规划制定融资规划村镇规划及具体项目实施方案。二是落实项目投资主体。由市国资委、城投公司共同出资5亿元,组建仙桃市水乡田园投资建设有限公司,该公司通过支持村镇基础设施投资建设换取土地资源与用地指标,以指标交易获取资金,用于实施乡村振兴战略。三是摸清实际情况。在具体项目实施前,将涉及到的每个村镇的项目需求、两项指标(增减挂钩指标、占补平衡指标)情况、村民配合意愿等摸清摸透,结合顶层设计规划,有针对性地开展各个区域的项目规划及建设工作。四是出台相关配套政策。包括《市乡村振兴一期工程项目土地整治实施方案》《市乡村振兴建设发展专项资金管理暂行办法》《市乡村振兴项目管理办法》等配套文件。同时,向省政府专题报告,恳请省政府在投融资体制机制、乡村振兴专项基金、土地指标跨区域交易等方面向仙桃市倾斜,推动乡村振兴各项政策措施落地生根。五是抓紧落实项目四项审批。在较短时间内完成项目可行性研究报告批复文件、用地预审意见、规划用地预审意见、环保预审意见等四项审批文件及社会稳定风险评估意见,完成项目前期工作。

二、“仙桃模式”的启示

2017年11月22日立项以来,仙桃市与国开行围绕如何切实推进乡村振兴战略、如何形成“投融管退”资金闭环运行流程,以问题为导向,着力解决“做什么、能不能做、怎么做”三个问题。

(一)规划先行,解决做什么的问题。为避免盲目投资,保证战略实施切实出成效,仙桃市在推进乡村振兴工作时,首先从项目顶层设计入手,站在长期发展角度,统筹考虑农村产业布局、城市产业布局及人口布局问题,按照“一镇一测、特色产业、特色发展”制定各乡镇发展目标及规划,并以上述规划为指导,开展项目融资工作。在具体决定做什么的问题上,根据各乡镇发展情况,逐村逐组摸排,做到摸清家底,摸清需求,按照“先解决有没有、再解决好不好”“先解决生产力、再解决生产关系”的逻辑顺序,优先落实关乎农村居民切身利益的项目,优先解决农村产业问题,通过完善农村基础设施建设及支持农村产业周边建设,形成优良的居住环境及产业发展环境,让农村居民真正享受到乡村振兴的成果。

(二)创新思维,解决能不能做的问题。能不能做的核心,就是有没有钱做,钱从哪里来的问题。要解决这一问题,重在创新融资模式。仙桃市紧紧围绕国开行乡村振兴项目评审工作要求,适时顺应国家政策的调整,改变以往的政府购买、PPP模式等融资模式,通过增减挂钩和占补平衡指标交易收入作为项目还款来源,将项目进行打包、梳理,创造性开展“一表两池”融资新模式。“一表两池”即资金流量表、资金池和资产池。通过资金流量表分析仙桃市开展乡村振兴项目的收支平衡情况,依托新组建的仙桃市水乡田园投资建设有限公司自身信用和能力进行融资,规避以往的“政府背书”方式,把政府信用转化为公司和项目信用;通过资金池决定项目的实施规模,解决项目资本金和还本付息来源;通过资产池反映项目主体综合实力,确定项目信用基础和实施计划。该融资模式是全国首创,国开行拟在全国乡村振兴项目信贷合作中复制推广

(三)科学设计,解决怎么做的问题。做好战略顶层设计,需要讲究逻辑性,遵从事物客观规律,进行科学的规划,最终通过实践把各项工作落到实处。仙桃市在实施乡村振兴的过程中,围绕“怎么做”的问题,重点做了四项工作。

1.大员上阵,全员参与。由市主要领导亲自挂帅组建指挥部,把乡村振兴项目作为“一把手”工程强力推进,并要求各市直部门全员参与,责任压实到人,确保工作推进的时效性。

2.摸清家底,明确目标。立足乡村现状基础、资源条件和区位条件,摸清摸透各个村落实际情况,尊重城乡规划差异,重视村民意见。结合“空心村”整治工作及村庄集并工作,科学论证,合理安排,摸清各村镇两项土地指标等资源情况以及农村基础设施需求情况,明确融资目标及乡村振兴建设目标,避免实践与目标相背离。

3.规划先行,建立机制。聘请国家发改委小城镇研究中心编制完善城乡建设总体规划,由省开行编制乡村振兴项目五年融资规划,最后根据地区实际情况,对土地利用、空间布局、农业发展产业发展环境保护等方面进行综合考量,形成多规融合的规划体系,确保上下位规划之间不矛盾、同级规划之间不打架,防止过度规划和过度建设,充分挖掘每一个村的特色文化和特色产业。同时,根据实施工作要求,建立严格规范运作机制、审核评价验收机制,确保项目科学阳光运作,有效落地生根。

4.抓好示范,带动全局。在具体战略实施过程中,仙桃市在1/10的土地、村庄上率先启动乡村振兴,集中资金、人力,把环排湖区域当作仙桃乡村振兴的起步区、先行区、示范区,高质量推动环排湖区域在江汉平原率先实现乡村振兴,形成了良好的示范、突破、带动作用,为全面开展乡村振兴工作打下了坚实的基础。

三、相关建议

(一)进一步加强乡村振兴工作的组织领导。实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。市委专题会议也强调,要进一步增强工作紧迫感,扎实起步,稳定推进“三步走”战略部署。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,各级部门应引起高度重视,建议除建立市级指挥部,统筹全市乡村振兴工作外,还应建立县级指挥部,县(市、区)、开发区党(工)委书记任指挥长,各有关部门分别负责相关工作,加强领导,强化保障,最大程度减少部门、层级间冲突协调问题,形成全社会共同实施乡村振兴战略的合力。

(二)加强与国开行、农发行等政策性银行的合作,创新融资渠道,解决资金问题。国开行是全国金融系统第一家投资乡村振兴战略的银行,具有相对丰富的项目经验,并出台了《国家开发银行党委关于大力支持乡村振兴的意见》。建议市政府研究出台一个创新融资渠道推进乡村振兴战略的指导意见或通知,以县(市、区)、开发区为主体,加强与国开行、农发行等政策性银行的联系,从项目前期规划、融资结构设计、资本金落实方式、还款资金来源及项目工程实施的资金拨付程序等方面,进行深入沟通和积极探索,形成有效的乡村振兴综合金融服务方案。汉江国投应做好统筹和指导工作,市县两级财政局根据具体情况予以大力支持。

(三)试点先行,重点突破,探索乡村振兴“襄阳模式”。因各地实际情况存在差异,针对乡村振兴战略中可能遇到的问题,在具体实施时,建议采取“先试点,后推行”的方式,边摸索边总结,可结合近期全市开展的“农村清洁家园百日行动”及“百村示范、千村推进”三年行动,同时推进摸清家底工作,重点培育一批示范村、示范乡、示范镇,发挥示范带头作用,摸索出一套适用于我市实际的乡村振兴模式。

襄阳市人民政府办公室  2018年8月16日印发