中国农业大学教授:2020年1号文件提出乡村产业用地政策是巨大突破

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2月5日,2020年“中央一号文件”发布。中国农业大学国家农业市场研究中心主任、经济管理学院教授韩一军认为,本年度“中央一号文件”有诸多特点和亮点,形式和篇幅上都非常简练,内容上却“干货多、比较实”。

“2020年正是在全面建成小康社会的目标节点上,相比新世纪以来的前16个以‘三农’为主题的‘中央一号文件’,今年的‘中央一号文件’具有极其特殊的重要性。”韩一军说。

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“破解乡村发展用地难题”是巨大突破

2020年“中央一号文件”提出“破解乡村发展用地难题”,“新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时,应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。”

韩一军认为这种保障措施的提出相较以往显得“更接地气、更实和更可操作。”

韩一军介绍,因为过去的工业优先、城市优先发展政策,工业、商业、房地产等用地很多是来源于农业、农村的土地,而休闲农业乡村旅游设施农业农产品加工等农村三产融合等富民的乡村产业反而用不着“地”,尽管呼吁多年,但现实中很难拿到用地指标。

“我们过去这几年调查的众多新型主体,他们几乎都反映发展中最大的问题是乡村产业发展没有配套的辅助设施建设用地。”韩一军说,“所以这一块实际上是一个巨大的突破。在去年花了大力气整治原来不合法的一些大棚房基础上,现在开了一个口子,我们要让新的产业,特别是富民的乡村产业,得有自己的配套设施建设用地。”

不仅是在指标作出了明确规定,2020年“中央一号文件”还提出将农业种植养殖配建的各类辅助设施用地纳入农用地管理,而且明确农业设施用地可以使用耕地。

“农民搞种植业、养殖业要用一些辅助设施用地,过去是不允许占用耕地的,而现在甚至包括永久农田也可以占用了,占了的永久农田需要再从其他地方补回来。”韩一军表示,农用地的管理与商业用地、工业用地等有差别,土地价格、使用年限等“是不同的待遇”,而这也将有利于乡村产业的健康发展。

培育农业产业化联合体发挥更大合作优势

韩一军介绍,我国有2.3亿普通农户,即使考虑到近40%的耕地流转,户均拥有耕地也仅有9亩左右,相比欧美的大农场,我国土地生产率较高,但劳动生产率相当低,导致我国农产品生产成本居高不下。“所以就出现一个奇怪的现象。以小麦为例,我们的亩产是美国的2到3倍,而且美国只种一季小麦,我们种完小麦还种玉米。但因为我们户均小麦生产规模只有4.5亩左右,导致了我国每吨小麦的生产成本,要比美国大农场的小麦成本至少高出三分之一。”

韩一军表示,普通农户过去只是简单的生产者,经营管理能力远远达不到机械化以及其他现代农业技术装备的使用要求,因而需要家庭农场、农民合作社等“懂生产管理,又懂经营管理”的新型农业经营主体参与到农业发展中来。

这即是2020年“中央一号文件”提出“重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体,培育农业产业化联合体,通过订单农业、入股分红、托管服务等方式,将小农户融入农业产业链”的一大背景。

“新型农业经营主体,光是生产还不行,还要求他们密切地参与到现代农业的产业链条里,特别是现代流通、粗加工、精深加工、品牌培育等等。”韩一军说,“不可能所有的农民一下子都变成家庭农场、农民合作社或者企业,但是如果有越来越多的家庭农场、农民合作社以及企业,它们的农业产业化发展得越好,产业联合体的水平越来越高,就可以通过有效衔接的手段把周围的小农户都带动起来。”

韩一军介绍,早期的农业产业化是“公司+农户”,结合得也比较松散,容易出现不履约的情况。而在产业联合体中,除了纵向的“公司+基地+农户”,还有横向的企业公司之间的联合、农场或合作社之间的联合以及普通农户之间的联合,“产业联合化更加立体综合。首先能把分工的优势发挥得更大,让最专业的人干最擅长的事,提高各产业环节生产效率。其次产业链条和利益链条更长了,挖掘的附加值也更多了,大家都有更多的蛋糕可以分。最后这种大合作也更加稳固,抗风险能力、共赢能力都更强。”

“智能化”下的新型农业农村现代化道路

2020年“中央一号文件”提出,“依托现有资源建设农业农村大数据中心”并“开展国家数字乡村试点。”

韩一军认为,这在某种程度上可以促使中国的农业农村现代化道路,区别于一百多年来发达国家走过的农业农村现代化,“在不断推进机械化、自动化的同时,结合我国地域广阔、生态多样和农耕文明悠久的基本国情,弯道超车加速推进‘智能化’。”

农业农村土地占地广阔,“即使把北上广这些大中小城市和4万个乡镇加在一起,仅仅是占国土面积的不到1.5%,而20亿亩耕地就占到了国土面积的13%,广大的农村要占到56%左右。”韩一军认为,在这种情况下的话,我国农业农村要实现现代化,必须用到最先进的技术手段,而现今正在经历第7次的信息技术革命,就是一个难得的机遇和机会。

物联网、大数据、区块链、人工智能、第五代移动通信网络、智慧气象等现代信息技术,“在广袤的农业农村的使用,实际上是极其重要的。它们可以大大弥补几千年以来,我们农村地广人稀、信息闭塞、情况不明、数据不清,造成没有办法监测、没有办法及时进行有效数字化管理的问题。”韩一军强调。

韩一军认为,仅仅在农业农村部建立一个国家级大数据中心肯定是“远远不够的”,将来或许还需要在不同区域建立“分中心”。

“更关键的是,不光是技术上要广泛应用,这些领域的基础研发也需要加快。比如农业传感器,在我们国家市场巨大,但国产的技术和设备和发达国家相比还有很大差距。模型和算法这方面也还远远不够。这些都将是‘智能化’应用在农业农村上的关键环节。”韩一军指出。

多种政策编织农民收入安全网

2018年,按照“中央一号文件”部署,农业农村部会同财政部、银保监会在内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北6个省份,各选择4个产粮大县,开展为期3年的完全成本保险和收入保险试点。在今年的“中央一号文件”中则继续提出“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。”

“三大粮食的完全成本保险和收入保险应该是我们将来的政策方向。”韩一军指出,“特别是家庭农场这种新型农业经营主体越来越多的话,按照发达国家的经验,需要通过价格支持、税费减免、减少化肥农药使用的资源环境保护补贴、自然灾害保险、成本保险、价格保险、收入保险等等,多种政策手段编织的一个收入‘安全网’。”

韩一军解释,收入“安全网”的目的就是要减少和降低粮食生产者受到自然风险和市场风险的双重风险打击,“如果这些粮食生产者生产波动很大,就会直接危及到国家粮食生产的稳定。”

韩一军介绍,我国在加入WTO之前,农业税费实际上是一种“负支持”;而在加入WTO后取消了几千年来的农业税费,开始实施的种粮补贴、种子补贴、最低收购价、临时收储价格等政策手段对农民的农业生产才起到了一定的支持作用。

近年来,保险等金融产品也进一步参与到农业保障中。“农业保险过去主要是在蔬菜水果、畜禽这些高附加值的农产品上。保险对三大口粮目前还没有做到全覆盖。在发达国家,保险也作为一种越来越重要的政策手段,我们也在学习。现在国家应该把扩大粮食生产保险覆盖以及探索完全成本保险和收入保险的工作再加快一些。”韩一军表示。

今年如何增加乡村投资非常重要

与此同时,2020年“中央一号文件”在经济、金融政策上还提出“地方政府要在一般债券支出中安排一定规模支持符合条件的易地扶贫搬迁和乡村振兴项目建设”,“符合条件的家庭农场等新型农业经营主体可按规定享受现行小微企业相关贷款税收减免政策”,“推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品”等。

“实际上去年乡村的投资出现了大的滑坡,以往多年乡村的固定资产投资每年增速可以达到20%以上,但去年却是罕见的负增长。”韩一军指出,“所以今年关于如何增加乡村的投资也是非常重要的。”

韩一军介绍,乡村投资的资金渠道大概有三种:一是中央预算内投资,来源于中央财政;二是地方财政增加投入之外,要发行债券,优先用于乡村投资;三是在金融领域的普惠金融,过去家庭农场、农业合作社这些新兴农业经营主体并没有享受到小微企业的一些优惠政策,“所以今年也专门列了出来。”

“从中央到地方,包括金融资金,及其他税费的减免,目的就是想把更多的钱都利用起来,来支持我们的乡村振兴。”韩一军总结。

粮食最低收购价还会使用但支持力度缩小

“调整完善稻谷、小麦最低收购价政策”和“完善新疆棉花目标价格政策”也被写入了2020年的“中央一号文件”中。

作为国家小麦产业技术体系产业经济研究室主任,韩一军介绍,世界各国对于口粮这种特别重要的战略产品都普遍实行不同程度的价格支持,“但我们国家前几年的价格支持力度偏大,某种程度上也扭曲了市场,也造成了沉重的财政负担。”

韩一军分析,因此“中央一号文件”中提出最低收购价调整政策的方向是比较清晰的,“第一,最低收购价政策框架还要保留。第二,最低收购价保护的价位,或者最低收购价的收购量,要适度减少。”

“这样我们又符合WTO规则,又能给种粮农民一个定心丸,保障种粮农民基本利益。”韩一军说。

而棉花的“目标价格”与两大口粮的“最低收购价”不同,韩一军指出,这是一个“补贴政策”,当市场价低于目标价格时,补贴差价,市场价高于目标价格或相等时则不补贴。

“我国大部分的棉花产自新疆,将来可能达到85%以上。而棉花作为国计民生的重要产品,同时是边疆少数民族地区的一个支柱产业,也算是特殊地域的特殊产品。”韩一军分析,“估计目标价格政策会保留,但补贴水平会做出一些有利于市场化的改革和调整。”

疫情影响农民工就业和收入,相关部门应尽快做好预案

2020年农民人均收入比2010年翻一番,是全面建成小康社会的重要指标之一。“稳定农民工就业”也成为“中央一号文件”的重点关切。

“农民的工资性收入,即可支配的现金收入,一多半以上都是来自于外出务工。”韩一军指出。

而自2019年末起,新冠肺炎疫情造成多方面影响,“影响最大的两个行业就是服务业和工业,这恰恰是我们3亿农民工出来挣钱的最重要的两个领域,所以我自己认为今年农民收入增长压力还是非常大的。”韩一军说。

“疫情的影响是我们要提前思考和准备应对的大问题。相关部门应该提前做好这方面的应对预案。”韩一军建议,在疫情被控制住以后,在确保安全的前提下,加快探索恢复各种生产活动,减少疫情带来的损失,“有些农民工本身都是精壮劳动力,农村又相对地广人稀,在田间地头相对安全的情况下,是不是可以先恢复农业农村的生产和产业的发展呢?这应该是一种可行的办法。”

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