我国农业发展滞后的原因是什么?制约主因是什么?




从1985年之后,中国农业的发展速度却逐渐放缓,甚至是停滞不前。以农业生产三要素为切入点,从农业资本流入不足、流出过量所导致的资本净流出的角度分析1985―2002年期间中国农业发展滞后的原因,并通过分析得出结论和建议。

农业老龄化之后,明天的地谁来种?

本文主要分析了资本要素的净流出对农业发展滞后的影响。通过本文的分析,我们得出结论:在家庭联产承包责任制推行之后到取消农业税和对农业进行直接补贴这段时期内,中国政府对农业的直接投入不足;与此同时,通过一系列税费和工农业产品价格剪刀差又从中国农村取走了大量的农业剩余。这一进一出,造成了中国农业主要的资本净流出。另外,由于中国农民人均储蓄偏低,农村金融严重不发达,致使农户自身无法实现更大的资本积累,导致农户对农业的资本投入无法满足农业高增长的需求。

农村资金外流的结果,首要的是损害了农村经济可持续发展的基础。农村资金的大量外流,部分地消解了农村居民收入水平提高带来的消费和投资效应,导致农村的消费和投资不足,特别是农业和农村经济实体投入不足,必然对农业新技术的推广和乡村实体生产形成制约,影响农民收入水平的持续提高。因此,政府有必要构建农村资金回流机制。

根据前面的分析,笔者认为,要从根本上解决农业和农村资金短缺问题,就必须发挥财政资金、政策性信贷资金的政策导向和典型引导作用,综合运用担保、税收等经济手段构建导向激励机制,引导和促使商业金融、合作金融和其他社会资金流向农业、农村。

NO.1

问题的提出

改革开放以来,我国“三农”问题一直没有得到解决,农业发展始终落后于工业发展,农村建设始终落后于城市建设,农民的生活水平也始终赶不上城镇居民的生活水平,城乡之间的差距越来越大。建国后,我国推行的是重工业优先发展战略。这一战略通过吸收农业剩余,为工业提供资本积累和对城市居民进行补贴,期望迅速实现国家工业化。由于重工业投入大,收效慢,吸纳农业劳动力又少,加之建国初我国贫困落后,要通过资本积累来迅速实现工业化,就只有通过剥夺农业来发展工业。

长期以来,国家通过工农产品相交换,用“剪刀差”剥夺农业为工业积累资本。据测算,1952―2006年,政府通过工农产品剪刀差的形式从农业中提取了大约33 100多亿,年均约613亿元。虽然改革开放后到1985年,由于农村率先改革促进了农村生产力的提高,但从1986年以后,国家财政对农业的投入却逐年减少。1979年国家财政对“三农”的投入占财政总支出的13.7%,到1989年下降为7.8%,农业财政支出占国家财政支出的比例远低于农业在GDP中的比例。在国家财政支农投入逐渐减少的趋势下,国家对农业征收的农业税却没有减少。从1952―2006年,农业税总额为5 650亿元,年均104.6亿元。除了高额的税费外,农民还要负担“三提五统”、“两工三乱”等不合理的额外负担,最终导致大量资本流出了农村地区和农业生产。

由于长期对农业积累的超度提取,农村资金被过量抽走,而大量劳动力滞留在农村,工业对农业又无“回波”效应,从而导致农业生产手段的长期落后,人地矛盾尖锐化,劳动生产效率低下,农业比较效益很低,进而又导致国家、集体和农民个人都不愿投资于农业和农业技术改造,最终导致农业发展后劲不足,综合生产能力下降。长期实行这种政策的结果,使得农民贫困、农村落后、农业衰退。

鉴于以上的分析,笔者认为,从农业生产三要素的角度来对农业发展滞后的原因进行分析是非常有必要且有意义的。但限于篇幅和专业知识的限制,本文仅从资本要素的角度,通过对农业流入资本和流出资本的比较,来分析改革开放以来,尤其是1985―2002年这段时间农业发展缓慢、滞后的原因,于是便产生了我们的研究题目“从资本要素的角度看农业发展滞后的原因”。

NO.2

资本流入不足

(一)私人投资不足

农业的生产和流通呈现出低效率和高风险的特点。由于农业机械只在部分生产环节使用,其利用率就会较低;农业生产需要大量的土地资源,可随着经济的发展,可用于耕种的土地资源却在逐年减少,使得生产规模的扩大受到限制,边际报酬递减;再加之农业生产流通特有的季节性和周期性,投资周期长,都导致了农业生产低效率的特点。同时,农业生产受自然条件的影响大(旱灾、涝灾、虫害等),农产品易腐易损;小农经济家庭分散经营,风险承受能力低,技术创新和推广动力不足又使得农业生产和流通具有较高的风险。

正是由于上述的原因,在市场经济条件下,与工业相比,农业具有较难适应市场原理的许多特性,加上经济改革中政府对工业的倾斜性政策,使得生产要素尤其是资本并不青睐农业,农业对外部资本吸引力较小。而作为农业主要生产者的农民,其收入又很低,仅能维持温饱,更不可能大规模的对农业进行投资。因此,私人投资不足是造成农业资本流入过少的原因之一。

(二)财政支持不足

农业是国民经济的基础部门、重要部门,同时又是我国经济发展的瓶颈部门、薄弱环节。在市场经济条件下,农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度,支持那些投资大、周期长、风险高,但外在效益显著的项目(如农村基础设施、农业科技研发和推广、生态环境保护等),以弥补市场机制在资源配置中的缺陷,增强农业的竞争力。 然而,现实却是国家的财政支农投入在很长的一段时间内不仅没有增加,反而呈显著下降的趋势。

1.投入不足

虽然我国财政用于农业的支出绝对数逐年增长,但考虑到物价上涨因素,财政用于农业的支出绝对数的增长亦会大打折扣。财政支出中支农资金的比重由8.31%下降到7.2%,农业的相对支持水平总体下降,与农业在国民经济中的地位极不相称。

1998年比重虽上升为10.4%,但总量为350亿元的农业支出大部分被用于蓄洪区建设、移民安置和水利枢纽建设上,直接用于农业的不足20亿元,1999年增发的600亿国债直接用于农业的数目为零。

与总基本建设投资增长相比较,农业基本建设投资的增量远远小于总量增加,农业基本建设投资长期不足。这是财政支农政策的一个重大失误,无论是绝对值还是农业基本建设投资占总基本建设总投资的比重都出现下降或偏低的现象,这是导致我国改革初期农业生产发展较快、而后劲不足和基础脆弱的一个重要原因。

2.方向问题

在有限的财政支农资金中 , 有相当一部分是农业事业费支出 , 直接投入于农业生产的资金较少。加上存在的腐败问题,财政管理中开支的随意性大,对有限的财政支农资金的占用使得农业基础设施更加缺乏资金来源。同时,财政用于农业科技开发及推广的资金较少 , 农业科技三项费用(产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费)仅占财政用于农业支出的 1%―0.6%。小农户对新科技的风险承担能力小,这样的投入远远无法促进农民推广新科技,无法满足现代农业对科技进步的需求。财政对农业的补贴重农产品购销环节 , 而轻生产科研。1991―1996 年,财政用于粮棉油在流通环节的补贴占全部财政补贴的一半以上 , 而这些流通环节的补贴实际上却是对城镇居民的生活补贴。

(三)资本流入不足对农业发展的影响

1994年的分税制改革之后,出现了各级乡镇政府财权和事权不匹配的现象,财政收入来源变得更加有限,许多在城市属于政府无偿提供的公共产品在农村却转变成收费服务或经营性项目,农村以孱弱的经济基础承担着比城市重得多的财政性负担,超额负担无疑会通过各种方式转嫁到农民和乡镇企业身上。同时,由于国家财政支农投入的不足,使得农村基础设施供应严重短缺,农田水利基本建设老化失修,严重削弱了农业抵御自然灾害的能力;不合理的农业生产和农产品品种结构、交通闭塞、电网老化等问题的存在,严重影响了农业的可持续发展和农民生产的积极性。所有的这些因素无疑都制约了中国农业的发展。

NO.3

资本流出过多

(一)农业各税及其他相关税费

1.农业个税的征收给农民带来的负担

1985年颁布的《中华人民共和国农业税条例》的规定,全国平均税率为常年产量的15.5%(即使在税费改革之后农业税税率依然为8.4%),农民在未扣除生产成本的条件下要缴纳占农业收入8.4%的农业税和农业税附加,而且农业税并没有起征点和免税额,无论土地常年产量是多少,是自用还是外销都要纳税,按全额计征,这更加重了农民的税费负担。

个体工商户年所得不超过5 000元者,适用税率为5%,而农民年人均收入远低于5 000元。据测算,1994年农产品税收占毛利润的百分比却是:粮食平均为6.62%,稻谷为5.35%,玉米为5.56%,大豆为9.31%,小麦为18.42%,都高于5%。同时,农民还要承担“三提五统”和“两工三乱”等不合理额外负担。据农业部统计,2000年全国农民直接负担的税费共1 778.9亿元,平均每个农民负担199.8元,“两工”代资代劳6.31元,集资等社会负担34.68元。农民的税费支出占到了人均纯收入的10.68%。

2.农民负担的其他税费

实际上,农民长期以来不仅缴纳农业税,而且还承担着其他方面的税收负担。

首先,农民在从事农业生产过程中需要承受增值税、车辆购置税、车船使用税等税收负担。在增值税方面,虽然目前对农民销售的自产农产品免征增值税,但农民购进农业生产资料所包含的增值税进项税款也不能在销售农产品时得到抵扣而是由农民自己承担。

其次,农民在日常消费过程中还承担了包含在消费品价格中的增值税、消费税和营业税等流转税负担。虽然城市居民在日常生活消费中也承担着上述税收负担,但是与城市居民相比,农民却难以享受应有的公共产品和服务,相反由于现行流转税等工商税收是在商品的生产或销售地课税,农民购买生产资料和消费品所负担的税收大部分集中在了城市工商企业所在地,并作为城市公共产品和服务供给的财力来源,而农民所在地乡村政府并没有获得,自然也难以将其作为向农民提供公共产品和服务的所需财力。

最后,农民作为银行储户需要就利息所得向国家缴纳个人所得税。但是现行储蓄存款利息个人所得税收入全部用于城镇居民的失业保障,而同样缴纳利息所得税的农民则排除在这种保障体系之外,实际上相当于没有得到国家社会保障的农民,在为城镇居民失业人员的社会保障作贡献。

3.税收负担对农业发展的影响

(1)农民负担过重,直接影响低收入农户的生产和生活

众所周知,随着农村改革的深入和经济的发展,农民生活水平有了一定程度的提高。但是,这种提高具有明显的补偿性和滞后性。由于各种税收负担、社会负担和价格负担过重,农民往往增产多增收少。从统计数字上看,农民人均纯收入在逐年增加,但实际上,很多农民的生活水平并没有多大改善,多数农民的消费水平仍然很低。就那些低收入农户来说,如果无节制地加重其负担,无限地扩大社会消费的份额,其结果只能是挤占农民家庭消费,生活水平难以提高,并因此迫使农民减少对生产的投入,陷入没有投入就没有产出,没有产出就更不可能有生活水平提高的恶性循环中。

(2)农民负担过重,降低了农业的比较利益,影响农业发展的后劲

在目前农村居民总体收入水平低下的情况下,由于加重负担引起农民收入的下降,必然会影响农民对农业的投入。特别是隐性负担的增加,即农业生产资料价格与农副产品价格剪刀差的进一步加大,更加降低了农业的比较利益,农民从事农业生产利润微薄甚至亏本,致使务农积极性下降。其直接结果一是农民不愿意承包土地,青壮年劳动力普遍外出务工,有的甚至举家迁徙,出现土地撂荒现象;二是对农业资金和活劳力投入减少。由于财力的严重不足,不少基础性建设只有一年接一年地缓步推进,既费工又费时,更不能及时发挥效益。有的基础性工程还因农民负担问题而被迫半途而废,造成人力财力的浪费,如此恶性循环,农业发展后劲乏力。

(二)工农业产品“剪刀差”

我国的剪刀差最初形成于新中国成立之初,是实施优先发展重工业的不平衡发展战略的结果。重工业优先发展,要求国家具有相当高的资本积累和资本动员能力,然而当时我国工业资本来源渠道很少,为了获得工业发展所需资金,不得已采取“剪刀差”方式,将农业剩余转移到工业部门。改革之初,农村家庭联产承包责任制的制度创新,极大地促进了农业生产发展,农产品逐步由过去的短缺向自给有余转变,而工业品仍处于供不应求的状况。在20世纪80年代中期,商品价格进行了市场取向的改革,在市场的作用下,供不应求的工业品价格大幅度上升,而农产品尽管有过几次提价,但仍受国家“统购包销”体制的约束,其价格升幅度相对较小,剪刀差仍旧存在。

据有关资料,农民人均剪刀差负担数1985年比1978年增加了41.9元,1992年又比1985年增加了125元。1989―1991年,剪刀差平均负担额达到1 631.4亿元,农民人均负担205元。剪刀差占农民总负担的比重近年来一般都在40%左右,最高甚至超过70%。显然,剪刀差已成为当前农民最主要的负担。

(三)金融信贷

金融信贷是市场经济的血脉。农村经济改革后,农村事实上走向市场经济,与此相应,必须改革与计划经济体制相适应的金融体制,以适应农村经济发展的需要。1985年以后,农业银行和有关金融单位纷纷深入农村乡镇设点,扩充业务。但是,资金作为资本投入是要求增值的,至少也要追求社会平均利润,而我国农村的劳动生产率不断下滑,投入产出为负值,达不到平均利润。到1994年以后,农村信贷政策开始偏向城市,许多商业银行退出了农村信贷领域。但是,这些商业银行在农村还保留了一些支行,再加上邮政储蓄,二者都属于只吸收农户的存款,不做贷款业务,将大量的资金抽取到城市,使农业和农村的资金大量外流。

同时,国家银行对农村信贷总规模和资金投入量也呈逐年减少的趋势,结果造成农村贷存比例下降,农村信贷资金外流,1994年以来平均金融资源从农村的净流出量高达568.2亿元。在这套金融体制下,不仅没有相应的金融机构的信贷支持农村和农业,反而每年却从农村吸走大量存款流向存款已有十几万亿存款的城市。没有金融支持,不解决农村的融资问题,农业发展必然会滞后于工业发展。