农业是弱势产业，农民是弱势群体，土地改革难上难

“务农重本，国之大纲”，今年是推进“农村改革”的开局之年，也是最为关键的一年，如何推进改革才能激活农村活力？

我们是农业大国，农村人口占全国人口多数，中国的改革是始于农村，核心是对农民的解放，通过土地承包，使农民从“一大二公”的集体经济中解放出来。通过开放搞活，农民不仅从事农业，也可以从事工商业，从而出现了一大批农民企业家，通过放开人口流动的限制，出现大量农民进城务工，改革释放了农民的活力，并产生了惊人的改革红利。

过去40年中，农村发展也遭遇了许多困难，出现了很多问题。20世纪90年代，曾经因为农民负担过重，出现了严重的“三农”问题——“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。为解决“三农”问题，国家果断停止征收农业税，并加大了对贫困地区的转移支付，实施工业反哺农业、城市反哺农村。

“三农”问题有所缓解后，农民又面临着“买（生活用品）难卖（农产品）难”，农副产品出现结构性的过剩，“少了赶、多了砍”，农民生产积极性受到严重挫伤。鉴于此，政府大力推进农村供给侧改革，提供农副产品生产信息，完善市场链，支持农副产品加工，完善农业保险制度，减少了农产品价格波动对农民收入的影响。

总体上来说，农业是弱势产业，农民是弱势群体，为了改善农民生活，对农民的补贴和保障措施不断完善，从种粮直补到农村合作医疗、农村养老，所有这些都是过去所没有的。改革不仅意味着改变不合理的传统机制和制度，更重要的是创造新的机制和制度，过去40年不断在农村进行的政策和制度创新，可以说是千百年来从来不曾有的。

目前，“三农”仍然是中国面临的首要问题之一，农业和农村仍然是中国发展的短板，是最需要加强的领域之一。乡村振兴就是要补齐农村和农业短板，推动农村经济社会快速发展，为此仍然是要深化改革，核心内容仍然是激活农民的积极性，实现要素合理配置。

深化改革首先要打破城乡二元体制，实现城乡融合和双向流动。城乡二元体制有两个方面的含义：从发展角度来看，全球所有国家都存在城乡发展不平衡的问题，农村相较城市往往是落后和贫困的，因此城乡二元结构带有普遍性；而从制度设计角度看，城乡二元体制是中国所特有的，就是在城市和农村之间建立户籍制度的障碍，阻断城乡之间的流动。过去40年改革过程中，户籍制度已经大大松动了，不仅农民被赋予了更多流动的权利，而且附着于户籍的各种权利和福利也在减弱，但是户籍制度仍然在某些方面阻碍要素流动。

比如，流动家庭子女可以在流入地接受9年义务教育，在多数地方，流动家庭的子女上小学和初中比过去更容易了，但是仍然需要学生回到原籍参加考试，这给人口流动造成了不小的阻碍。此外，现在关注城市资本下乡的比较多，但是如何实现城市人口向乡村流动还考虑得较少，城市人口还很难进入乡村。深化改革就要建立通畅的城乡流动机制，促进从城乡分割到城乡融合。

乡村最重要的资产是土地，包括集体所有农民承包的农地、农村集体的建设用地和农民的宅基地。农民土地改革的思路已经比较清楚，就是通过土地确权，促进土地流转，从而推动农业和农村的现代化。一些人担心土地确权和流转会导致农民失去最后一道保障线，因为中国能够在经济波动中减轻和避免风险，就在于农民有土地作为保障，如果农民失去土地，一旦城市就业出现不稳定，农民就可能无家可归。不过，现实的问题在于，大多数农民承包的小块耕地已经不足以提供保障，靠土地作为最后的避风港，只是基于过去经验的想象。

土地资源流转是大势所趋，但是也面临许多困难。比如土地流转往往伴随着土地整理和规模化经营，当土地流转以后，土地的景观发生了根本性变化，在规模化生产中，原有农户的地界被打破，重新规划分区，农民很难将流转出去的土地收回来。在这种背景下，如何保障土地承包人的承包权和农业经营者稳定的使用权，还没有具有普遍意义的操作方式。同样，农民宅基地的私下流转早已经发生，但是每个农民家庭的宅基地面积差别甚大，不同地区流转的价格和可流转性都有很大差别，如何保障农民利益和村庄内部的公平，如何保证流转后宅基地使用者的稳定性和社区融入，也存在不少困难。

农村深化改革的大方向已经确定，就是要进一步解放生产力，促进要素流动，但在促进要素流动中会遇到许多具体问题，这些问题能够得到妥善解决，将是决定农村改革成败的关键。